Toelichting rechtmatigheidsverantwoording

Sinds verslagjaar 2023 neemt het college van Burgemeester en Wethouders een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Hiermee legt het college verantwoording af over de naleving van de financiële rechtmatigheid door de gemeente.

Financiële rechtmatigheid heeft betrekking op het voldoen aan wet- en regelgeving bij het uitvoeren van financiële beheershandelingen. Een beheershandeling is een handeling of beslissing die wordt uitgevoerd met de bedoeling om de bestaande situatie te beheren of te onderhouden. Financiële beheershandelingen van gemeenten zijn bijvoorbeeld het innen van belastingen, inkopen en aanbesteden en het verstrekken van subsidies. Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente is verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van deze handelingen.

Doordat verantwoording wordt afgelegd over de rechtmatigheid van het handelen door de gemeente en afwijkingen worden toegelicht wordt het inzicht in het handelen en de zekerheid (in andere woorden de transparantie en de integriteit) over het handelen van de overheid versterkt. 

Voor de rechtmatigheidsverantwoording wordt getoetst aan drie criteria:

•        Begrotingscriterium

•        Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

•        Voorwaardencriterium

Geconstateerde afwijkingen voor één van deze criteria worden meegenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Begrotingscriterium

Dit criterium ziet toe op de vraag of het college opereert binnen de door de raad beschikbaar gestelde budgetten. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de door de raad geautoriseerde begroting. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen per programma hoger zijn dan de begrote bedragen is er sprake van een onrechtmatigheid. Dit omdat de overschrijding een inbreuk vormt op het budgetrecht van de gemeenteraad (Gemeentewet art. 189).

Uitgangspunt zijn de door de raad geautoriseerde budgetten per programma en de cumulatieve investeringskredieten per programma. De realisatie wordt vergeleken met de laatste stand van de geautoriseerde begroting. Dit zijn de 2e herziening en de eindejaarsbrief.

Voorwaardencriterium

Dit criterium ziet toe op de vraag of de financiële handelingen plaatsvinden binnen de geldende wet- en regelgeving. Hierbij wordt getoetst aan diverse wet- en regelgeving, waaronder de Europese aanbestedingsregelgeving. Ook de overdracht van subsidies en uitkeringen zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden. De voorwaarden waaraan moet worden getoetst hebben betrekking op aspecten zoals: doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Het niet in acht nemen van deze voorwaarden kan leiden tot een onrechtmatigheid.

Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Dit criterium ziet toe op de vraag of er voldoende maatregelen zijn getroffen om te voorkomen dat misbruik gemaakt wordt van voorzieningen of overheidsgelden. Geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid (kaders voor de preventie, toezicht en naleving) is toegepast en die heeft geleid tot bijvoorbeeld terugvorderingen en het opleggen van sancties hoeft niet te worden vermeld. De financiële effecten van het misbruik zijn dan teniet gedaan en de jaarrekening geeft een getrouw beeld. 

Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen, of met het doel om voor een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Misbruik van overheidsgelden kan gelijk worden gesteld met het plegen van fraude, om zich onrechtmatig overheidsgelden toe te eigenen. Bij fraude passen beheersmaatregelen zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan (de ‘geest van de wet’). De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving.

Toelichting op geconstateerde afwijkingen

Het college heeft in de rechtmatigheidsverantwoording aangegeven of de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. De verantwoordingsgrens die de raad hiervoor heeft gesteld is 1%, dat wil zeggen dat bij minder dan 1% fouten het college zich positief kan uitspreken over rechtmatigheid. Deze grens is vastgelegd in de Kadernota accountantscontrole en rechtmatigheidsverantwoording rekening 2023 ev. In euro’s bedraagt deze grens in 2024 € 51,2 mln.

In 2024 komen de fouten in rechtmatigheid boven de rapportagegrens uit op € 22,1 mln en de onduidelijkheden op € 18,6 mln. De fouten en de onduidelijkheden blijven daarmee onder de 1% verantwoordingsgrens die vastgesteld is door de gemeenteraad. We kunnen als college daarom aangeven rechtmatig te hebben gehandeld binnen de door de gemeenteraad vastgestelde grens.

In deze paragraaf wordt een toelichting gegeven op de geconstateerde rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden. Hierbij wordt de door de raad vastgestelde rapportagegrens gehanteerd van 0,05% van het totaal van de lasten, inclusief toevoegingen aan de reserves. De rapportagegrens bedraagt € 2,5 mln. Onrechtmatigheden die door de raad zijn geaccepteerd of die onder de rapportagegrens liggen worden niet toegelicht. De afspraken voor de toelichting op onrechtmatigheden en welke onrechtmatigheden zijn geaccepteerd zijn vastgelegd in de Kadernota accountantscontrole en rechtmatigheidsverantwoording rekening 2023 ev. en in de Verordening Financiën Rotterdam 2021.

De toelichting op de onrechtmatigheden bestaat uit de volgende onderdelen:

1.        Een beschrijving van de geconstateerde afwijking;
2.        Een toelichting op het ontstaan van de afwijking;
3.        De maatregelen die worden ondernomen om afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

In 2024 zijn de volgende rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden boven de rapportagegrens vastgesteld (bedragen in € miljoen):

De fouten en onduidelijkheden worden hieronder toegelicht.

Onrechtmatigheden op basis van het Begrotingscriterium

De geconstateerde bevindingen vanuit het begrotingscriterium zijn gericht op de vraag of het college opereert binnen de door de raad beschikbaar gestelde budgetten. Financiële beheershandelingen moeten tot stand komen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting.

-         Als de gerealiseerde lasten op programmaniveau hoger zijn dan de door de raad vastgestelde begroting is er sprake van een begrotingsonrechtmatigheid.

-         Als het gerealiseerde lasten op programmaniveau lager zijn dan de door de raad vastgestelde begroting kan er sprake zijn van een begrotingsonrechtmatigheid. Een onderschrijding van de begroting is onrechtmatig indien deze niet tijdig aan de raad is gemeld.

-         Als gerealiseerde baten afwijken van de door de raad vastgestelde begroting kan er sprake zijn van een begrotingsonrechtmatigheid. Een afwijking van de baten is onrechtmatig indien deze niet tijdig aan de raad zijn gemeld.

Met de raad is afgesproken welke afwijkingen weliswaar onrechtmatig zijn, maar passen binnen de met de raad afgestemde afspraken. Dit is bijvoorbeeld het geval als een afwijking bekend was maar niet meer aan de raad kon worden gemeld. Er zijn in 2024 voor € 8,1 mln aan acceptabele begrotingsonrechtmatigheden geconstateerd. Deze afwijkingen van de begroting zijn toegelicht bij de programma’s. Er zijn geen niet acceptabele begrotingsonrechtmatigheden geconstateerd. 

Onrechtmatigheden op basis van het Voorwaardencriterium

Bevindingen vanuit het voorwaardencriterium hebben betrekking op het niet juist naleven van de regels en wetgeving bij het uitvoeren van een proces.

Indien het niet mogelijk is de gehele populatie van een proces te controleren vindt de controle op de naleving vaak plaats middels een steekproef controle. Hierbij worden controlewerkzaamheden verricht op minder dan 100% van de elementen binnen de populatie, op zodanige wijze dat alle steekproefeenheden geselecteerd kunnen worden en de accountant een redelijke basis krijgt voor conclusies over de populatie als geheel. Bevindingen die in een steekproef controle zijn geconstateerd worden geëxtrapoleerd naar de gehele populatie, omdat statistisch kan wordt onderbouwd dat deze fouten ook in het niet gecontroleerde deel van de populatie voorkomen. 

1.     Proces Aanbesteden: financiële fouten in rechtmatigheid 2024

In het proces Aanbesteden zijn vanuit de reguliere en systeemgerichte controle voor € 14,0 mln aan fouten geconstateerd. Het totaalbedrag van de reguliere en systeemgerichte controle bedraagt € 1,587 miljard. De geconstateerde fout bedraagt hierdoor 0,9%.

    a.  Beschrijving van de geconstateerde afwijking

Vanuit de reguliere controle zijn er 34 dossiers onrechtmatig bevonden voor een totaalbedrag van € 11,1 mln. Bij 26 dossiers (€ 6,5 mln) is de oorzaak van de onrechtmatigheid in 2023 of eerder ontstaan. De nieuw geconstateerde fout in de Jaarrekening betreft 8 dossiers (€ 4,6 mln) door het overschrijden van de Europees aanbestedingsdrempel. Op deze posten heeft extrapolatie van de fout plaatsgevonden (niet geëxtrapoleerd betreft de fout € 0,6 mln).
In totaal zijn er vanuit de systeemgerichte controle op 10 contracten fouten gevonden voor een totaalbedrag van € 2,9 mln. Omdat de fouten door interne controles binnen het proces zijn geconstateerd vindt er geen extrapolatie plaats.

    b.  Toelichting op het ontstaan van de afwijking

De oorzaak van de fout voor de nieuwe dossiers is voornamelijk het gevolg van de overschrijding van de EU-drempel zonder EU-aanbesteding.
Voor een aantal dossiers loopt de fout door vanuit 2023 zonder dat daarvoor Europese aanbestedingen plaatsvinden. Voor een groot aantal dossiers geldt dat het om een gering bedrag gaat en het niet proportioneel is om Europees aan te besteden. De onrechtmatigheid bij een dossier voor het project De Doelen (€ 2,2 mln) is tot stand gekomen door een uitbreiding op een bestaande opdracht die in beginsel rechtmatig tot stand was gekomen. Ondanks dat de Wijkteams inmiddels zijn aanbesteed is er voor het ingaan van deze overeenkomsten toch nog een onrechtmatigheid van € 0,9 mln aan fout in de jaarrekening opgenomen.  
 
De fout bij de systeemgerichte controle van contracten wordt (in bedrag) voornamelijk veroorzaakt door wezenlijke wijzigingen. De voornaamste onrechtmatigheid op een contract voor materieel is onlangs opnieuw aanbesteed.

    c.  Maatregelen ter voorkoming in de toekomst

Verbeterpunt bij opdrachten die (uiteindelijk) de EU besteding overschrijden is het beter ramen van opdrachten en daar de juiste aanbestedingsprocedure voor toepassen zodat onrechtmatigheid wordt voorkomen. Ook wordt er ingezet op het minder afsluiten van overbruggingsovereenkomsten. Het tijdig starten van aanbestedingen en het voorkomen van onrechtmatigheid blijft de inzet maar als het eenmaal is ontstaan dan zal er, waar mogelijk, opnieuw worden aanbesteed. De Concerndirectie wordt maandelijks op de hoogte gehouden van de bekende onrechtmatige posten voor verdere sturing. Dit gaat in goed overleg tussen clusters en de inkooporganisatie. 
Momenteel loopt er een pilot Categoriemanagement bij cluster Bestuurs- en Concernondersteuning. Dit is een pilot om onder andere eerder inzicht in de markt en de marktontwikkeling te verkrijgen, zodat de gemeente Rotterdam hierop vroegtijdig kan inspelen bij aanbestedingen. Door invoering van Categoriemanagement kan een deel van de fouten worden voorkomen door op tijd te starten met een aanbesteding en zal ook het uitlopen op de planning bij aanbestedingen worden verminderd.
Als de pilot Categoriemanagement bij het cluster Bestuurs- en Concernondersteuning positief verloopt wordt dit mogelijk concernbreed uitgerold om hier verdere invulling aan te geven.

2.     Proces Verstrekte subsidies en bijdragen: financiële onduidelijkheden in rechtmatigheid 2024

In het proces Verstrekte subsidies en bijdragen is voor een bedrag van € 18,6 mln aan onduidelijkheden in de rechtmatigheid geconstateerd. Bij drie dossiers is er sprake van een onrechtmatigheid boven de rapportagegrens van € 2,5 mln. Een bedrag van € 7,4 mln en € 5,3 mln hebben betrekking op bevindingen uit de steekproefcontrole (absoluut bedrag € 686.050 en € 70.000) en een bedrag van € 5,7 mln heeft betrekking op een absolute fout.

    a.  Beschrijving van de geconstateerde afwijking

1. Vanuit de procescontroles zijn bij een aantal subsidiedossiers afwijkingen geconstateerd. De geëxtrapoleerde fout van € 7,4 mln is veroorzaakt door een subsidie voor een kinderopvang organisatie. Voor de vaststelling van de subsidie is een assurance rapport van de accountant vereist voor de gerealiseerde prestaties. Ondanks dat er geen zekerheid kon worden verkregen over de gerealiseerde bezettingspercentages is de subsidie onverkort vastgesteld. 
2. Een subsidie voor een stichting van € 70.000,- is vastgesteld, voordat deze van de vereiste beoordelingsverklaring van de accountant was voorzien. Aangezien het een steekproefpost betreft extrapoleert deze onduidelijkheid naar een bedrag van € 5,3 mln.
3. Het bedrag ad € 5,7 mln wordt veroorzaakt door een subsidie voor een stichting die is vastgesteld op basis van een accountantsproduct, waarbij de accountant aangeeft bij een deel van de gevraagde gegevens geen zekerheid te kunnen geven. Bij het vaststellen van de subsidie is hier geen rekening mee gehouden.

    b.  Toelichting op het ontstaan van de afwijking

1. De specifiek opgevraagde gegevens waren terug te vinden in het jaarverslag die de kinderopvang had aangeleverd bij de verantwoording. Het jaarverslag viel niet onder de controle van de accountant. De beoordeling is gebaseerd op de totale verantwoording, ervan uitgaande dat de accountant de complete inhoudelijke verantwoording door de subsidieontvanger accordeert. Voor toekomstige verantwoordingen is afgesproken met de organisatie om de accountantscontrole ook op de berekening van de bezettingscijfers te laten uitvoeren, zodat de vaststelling op door de accountant vastgestelde gegevens kan worden gebaseerd.
2. De subsidieadministratie had tijdens de controle van de formele toets moeten vaststellen dat de accountantsverklaring ontbrak en had dit moeten opvragen bij de organisatie. Dit is niet gebeurd. Vervolgens heeft de beleidsafdeling ook geen juiste controle uitgevoerd op de inhoudelijke beoordeling. Beide toetsen zijn dus niet correct uitgevoerd. 
   De beleidsafdeling heeft achteraf alsnog om een accountantsproduct verzocht. Deze wordt alsnog aangeleverd door de subsidieontvanger. Zodra de organisatie de beoordelingsverklaring van de accountant heeft aangeleverd, zal het huidige vaststellingsbesluit gewijzigd worden.
3. Een stichting heeft conform de subsidievereisten een verantwoording ingediend voor de subsidie 2023. Bij de verantwoording is een accountantsverklaring bijgesloten, waarin de accountant een oordeelsbeperking heeft opgenomen. De accountant heeft niet geconstateerd dat er iets niet klopt, maar heeft onvoldoende informatie om het aantal deelnemers te controleren. De stichting registreert het aantal deelnemers aan activiteiten al jaren op dezelfde manier wat nooit tot problemen heeft geleid in de accountantscontrole. Nu echter leidt dit tot een oordeelsbeperking, omdat de accountant meer informatie (persoonsgegevens van individuele deelnemers) wil zien dan de jaren daarvoor. De stichting geeft aan vanwege de AVG (Algemene verordening gegevensbescherming) niet te kunnen voldoen aan de vraag van de accountant. De strengere eisen van de accountant in combinatie met de privacywetgeving leiden ertoe dat de afgesproken prestatie niet kan worden gecontroleerd. De stichting neemt maatregelen om dit in de toekomst te voorkomen, door het ontwikkelen van een digitale registratietool, waarin rekening wordt gehouden met de vereisten vanuit de AVG en de accountant.

    c.  Maatregelen ter voorkoming in de toekomst

Het subsidieproces van de gemeente Rotterdam is complex en veelomvattend te noemen en de voorwaarden kunnen per subsidieaanvrager sterk uiteenlopen. Beheersmaatregelen, trainingen en kenniscafé’s moeten het niveau van de betrokken medewerkers in dit proces op peil houden. Hierbij worden onderwerpen zoals het controleren van accountantsverklaringen en het SMART formuleren van prestatievereisten en/of gesubsidieerde kosten uitgelegd.
In 2025 worden deze beheersmaatregelen weer geïntensiveerd en wordt er extra aandacht geschonken aan de geconstateerde fouten. Samen met de beleidsafdelingen wordt gekeken naar de mogelijkheden om zaken beter onder de aandacht te brengen en wordt Financial Audit gevraagd om mee te denken over het aanscherpen van de controles.
Tot slot is het de verwachting dat de nieuwe subsidiemodule in Oracle Cloud een aantal verbeteringen gaat brengen als het gaat om het beheren van het subsidieproces. Het betreft ingebouwde systeemcontroles en op onderdelen de mogelijke invoer van geautomatiseerde controles.

Onrechtmatigheden op basis van het Misbruik & Oneigenlijk gebruik criterium

Er zijn geen onrechtmatigheden op basis van het M&O criterium.

Niet financiële onrechtmatigheden

Er zijn geen niet-financiële onrechtmatigheden. De naleving van de bepalingen vanuit de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) en bijbehorende regelingen, zoals het voldoen aan de wettelijke normen inzake schatkistbankieren, de kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn toegelicht in de paragraaf Financiering.

De stand van de interne beheersing van rechtmatigheid

Het college steunt voor de naleving van de rechtmatigheid op de interne beheersingsstructuur van de ambtelijke organisatie en de verantwoordelijkheden zoals staan beschreven in de nota sturen en verantwoorden.

De clusters hebben de verantwoordelijkheid om de doelstellingen van het gemeentebestuur te realiseren. Bij het realiseren van deze doelstellingen moeten de voorwaarden die de wetgever, het gemeentebestuur en de concerndirectie hieraan hebben gesteld, in acht worden genomen. Het management van de clusters is integraal verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering van haar processen en legt hier verantwoording over af.

Voor het invullen van deze verantwoordelijkheid worden de managers vanuit expertise ondersteund op de gebieden financiën, inkoop, HR, ICT, facilitaire zaken, huisvesting, privacy, security, informatiehuishouding, fiscaal, juridisch en communicatie. Deze ondersteuning bestaat uit dienstverlening in de vorm van uitvoeren, adviseren, bewaken, signaleren en regisseren op het gebied van de bedrijfsvoering.

De directie middelen en control adviseert het lijnmanagement kritisch met betrekking tot het proces van onder andere besturen en monitoren en bewaakt mee of de doelstellingen op een beheerste en verantwoorde (doelmatige en rechtmatige) wijze kunnen worden bereikt. De directie middelen en control kan onafhankelijk escaleren in de richting van de hoogste ambtelijke leiding of bestuur.

Het college en het management hebben diverse sturing- en beheersingsinstrumenten tot hun beschikking om de rechtmatigheid te monitoren. Ze ontvangen periodiek beheersingsinformatie via dashboards, controlerapportages en P&C-rapportages en het college heeft de mogelijkheid om op rechtmatigheid en andere aspecten te sturen bijvoorbeeld via staf-meetings en de sturingsgesprekken.

Periodiek worden sturings- en verantwoordingsgesprekken gevoerd. Beheersingsinformatie wordt per object van sturing en verantwoording gestructureerd en periodiek gebundeld in rapportages voor sturings- en verantwoordingsgesprekken. Hierin komt ook rechtmatigheid aan de orde. Het doel van de gesprekken is om de voortgang in de realisatie van de gestelde doelen te bespreken, risico’s en kansen te identificeren en om benodigde beheersmaatregelen te bepalen.

De afdelingen Concern Auditing en Financial Audit hebben als taak om vanuit een onafhankelijke positie vast te stellen of de doelstellingen zijn gerealiseerd, of er doelmatig en rechtmatig is gehandeld en of er betrouwbaar wordt gerapporteerd. Financial Audit rapporteert meerdere keren per jaar aan de directie, het college en aan de Commissie tot Onderzoek van de Rekening (COR) over de gevonden getrouwheids- en rechtmatigheidsafwijkingen.

De rapportage van Financial audit met de gedurende het jaar geconstateerde rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden vormt het uitgangspunt voor de Rechtmatigheidsverantwoording door het college.