Toelichting rechtmatigheidsverantwoording

Sinds verslagjaar 2023 neemt het college van Burgemeester en Wethouders een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. Hiermee legt het college verantwoording af over de naleving van de financiële rechtmatigheid door de gemeente.

Financiële rechtmatigheid heeft betrekking op het voldoen aan wet- en regelgeving bij het uitvoeren van financiële beheershandelingen. Een beheershandeling is een handeling of beslissing die wordt uitgevoerd met de bedoeling om de bestaande situatie te beheren of te onderhouden. Financiële beheershandelingen van gemeenten zijn bijvoorbeeld het innen van belastingen, inkopen en aanbesteden en het verstrekken van subsidies. Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente is verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van deze handelingen.

Doordat verantwoording wordt afgelegd over de rechtmatigheid van het handelen door de gemeente en afwijkingen worden toegelicht wordt het inzicht in het handelen en de zekerheid (in andere woorden de transparantie en de integriteit) over het handelen van de overheid versterkt. 

Voor de rechtmatigheidsverantwoording wordt getoetst aan drie criteria:

•        Begrotingscriterium

Dit criterium ziet toe op de vraag of het college opereert binnen de door de raad beschikbaar gestelde budgetten. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de door de raad geautoriseerde begroting. Als blijkt dat de gerealiseerde bedragen per programma hoger zijn dan de begrote bedragen is er sprake van een onrechtmatigheid. Dit omdat de overschrijding een inbreuk vormt op het budgetrecht van de gemeenteraad (Gemeentewet art. 189).

Uitgangspunt zijn de door de raad geautoriseerde budgetten per programma en de cumulatieve investeringskredieten per programma. De realisatie wordt vergeleken met de laatste stand van de geautoriseerde begroting. Dit zijn de 2e herziening en de eindejaarsbrief.

•        Voorwaardencriterium

Dit criterium ziet toe op de vraag of de financiële handelingen plaatsvinden binnen de geldende wet- en regelgeving. Hierbij wordt getoetst aan diverse wet- en regelgeving, waaronder de Europese aanbestedingsregelgeving. Ook de overdracht van subsidies en uitkeringen zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden. De voorwaarden waaraan moet worden getoetst hebben betrekking op aspecten zoals: doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Het niet in acht nemen van deze voorwaarden kan leiden tot een onrechtmatigheid.

•       Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Dit criterium ziet toe op de vraag of er door mensen of organisaties misbruik gemaakt wordt van voorzieningen of overheidsgelden en of er voldoende maatregelen zijn getroffen om dit te voorkomen. Geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid (kaders voor de preventie, toezicht en naleving) is toegepast en die heeft geleid tot bijvoorbeeld terugvorderingen en het opleggen van sancties hoeft niet te worden vermeld. De financiële effecten van het misbruik zijn dan teniet gedaan en de jaarrekening geeft een getrouw beeld. 

Onder misbruik wordt verstaan: het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen, of met het doel om een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen. Ter voorkoming worden beheersmaatregelen toegepast zoals fraudepreventie, handhaving, fraudeopsporing en sancties. Fraude door eigen medewerkers valt niet onder de definitie van misbruik en wordt niet in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen. Dergelijke meldingen worden vermeld bij Frauderisicomanagement.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het door het aangaan van rechtshandelingen verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan (de ‘geest van de wet’). De beheersmaatregelen die daarbij passen zijn: handhaving, voorlichting, analyse toepassing en actualisering wet- en regelgeving.

Geconstateerde afwijkingen voor één van deze drie criteria worden meegenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Toelichting op geconstateerde afwijkingen

Het college heeft in de rechtmatigheidsverantwoording aangegeven of de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties wel rechtmatig tot stand zijn gekomen. De verantwoordingsgrens die de raad hiervoor heeft gesteld is 2%, dat wil zeggen dat indien de omvang van de rechtmatigheidsafwijkingen onder de 2% blijft het college zich positief kan uitspreken over rechtmatigheid. Deze grens is vastgelegd in het Verantwoordingskader accountantscontrole en rechtmatigheidsverantwoording rekening 2025. In euro’s bedraagt deze grens in 2025 € 96,9 mln.

In deze paragraaf wordt een toelichting gegeven op de geconstateerde rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden. Hierbij wordt de door de raad vastgestelde rapportagegrens gehanteerd van 0,05% van het totaal van de lasten, exclusief toevoegingen aan de reserves. Deze rapportagegrens bedraagt € 2,4 mln. De afspraken voor de toelichting op onrechtmatigheden en welke onrechtmatigheden zijn geaccepteerd zijn vastgelegd in het Verantwoordingskader accountantscontrole en rechtmatigheidsverantwoording rekening 2025 en in de Verordening Financiën Rotterdam 2021.

• Onrechtmatigheden die door de raad zijn geaccepteerd worden niet toegelicht. In 2025 bedragen de geaccepteerde onrechtmatigheden € 19,2 mln. 
• In 2025 komen de niet acceptabele fouten in rechtmatigheid boven de rapportagegrens uit op € 27,5 mln en de onduidelijkheden op € 14,1 mln. Deze afwijkingen worden toegelicht.

De toelichting op de onrechtmatigheden bestaat uit de volgende onderdelen:

1.        Een beschrijving van de geconstateerde afwijking;
2.        Een toelichting op het ontstaan van de afwijking;
3.        De maatregelen die worden ondernomen om afwijkingen in de toekomst te voorkomen.

In 2025 zijn de volgende rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden boven de rapportagegrens vastgesteld (bedragen in € miljoen):

De fouten en onduidelijkheden worden hieronder toegelicht.

Onrechtmatigheden op basis van het Begrotingscriterium

De geconstateerde bevindingen vanuit het begrotingscriterium zijn gericht op de vraag of het college opereert binnen de door de raad beschikbaar gestelde budgetten. Financiële beheershandelingen moeten tot stand komen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting.

-         Als de gerealiseerde lasten op programmaniveau hoger zijn dan de door de raad vastgestelde begroting is er sprake van een begrotingsonrechtmatigheid.

-         Als de gerealiseerde lasten op programmaniveau lager zijn dan de door de raad vastgestelde begroting of als de gerealiseerde baten afwijken van de door de raad vastgestelde begroting kan er sprake zijn van een begrotingsonrechtmatigheid. Deze afwijkingen zijn onrechtmatig indien deze niet tijdig aan de raad is gemeld.

Met de raad is afgesproken welke afwijkingen weliswaar onrechtmatig zijn, maar passen binnen de met de raad gemaakte afspraken. Dit is bijvoorbeeld het geval als een afwijking bekend was maar niet meer aan de raad kon worden gemeld. Er zijn in 2025 voor € 19,2 mln aan acceptabele begrotingsonrechtmatigheden geconstateerd. Deze afwijkingen van de begroting zijn toegelicht bij de programma’s. Er zijn geen niet acceptabele begrotingsonrechtmatigheden geconstateerd. 

Onrechtmatigheden op basis van het Voorwaardencriterium

Bevindingen vanuit het voorwaardencriterium hebben betrekking op het niet juist naleven van de regels en wetgeving bij het uitvoeren van een proces.

Indien het niet mogelijk is de gehele populatie van een proces te controleren vindt de controle op de naleving vaak plaats middels een steekproef controle. Hierbij worden controlewerkzaamheden verricht op minder dan 100% van de elementen binnen de populatie, op zodanige wijze dat alle steekproefeenheden geselecteerd kunnen worden en de accountant een redelijke basis krijgt voor conclusies over de populatie als geheel. Bevindingen die in een steekproef controle zijn geconstateerd worden geëxtrapoleerd naar de gehele populatie, omdat statistisch kan wordt onderbouwd dat deze fouten ook in het niet gecontroleerde deel van de populatie voorkomen. 

1.     Proces Aanbesteden: financiële fouten in rechtmatigheid 2025

In het proces Aanbesteden zijn vanuit de reguliere en systeemgerichte controle voor € 9,4 mln aan fouten geconstateerd.

    a.  Beschrijving van de geconstateerde afwijking

Uit de controle van het proces Aanbesteden is gebleken dat 32 overeenkomsten niet in overeenstemming met de aanbestedingswetgeving tot stand zijn gekomen. Dit betreffen merendeels overeenkomsten die voor 1 januari 2025 tot stand zijn gekomen.

Bij de systeemgerichte controle betreft het 1 overeenkomst en bij de gegevensgerichte controle 31 overeenkomsten, die deels worden geëxtrapoleerd. De bestedingen in 2025 bedragen € 9,4 mln en zijn als onrechtmatig aangemerkt.

    b.  Toelichting op het ontstaan van de afwijking

De voornaamste oorzaak van de fout voor de nieuwe dossiers is voornamelijk veroorzaakt door een overschrijding van de EU-drempel zonder EU-aanbesteding. Het betreft een dossier waarvoor een overbruggingsovereenkomst is opgesteld € 2,3 miljoen.

Voor een aantal dossiers loopt de fout door vanuit 2024 zonder dat daarvoor Europese aanbestedingen plaatsvinden. Voor een groot aantal dossiers geldt dat het om een gering bedrag gaat en het niet proportioneel is om Europees aan te besteden. De onrechtmatigheid bij een dossier voor het project De Doelen (€ 0,9 mln) is tot stand gekomen door een uitbreiding op een bestaande opdracht die in beginsel rechtmatig tot stand was gekomen. 

    c.  Maatregelen ter voorkoming in de toekomst

Verbeterpunt bij opdrachten die (uiteindelijk) de drempel voor Europees aanbesteden overschrijden is het beter ramen van opdrachten en daar de juiste aanbestedingsprocedure voor toepassen zodat onrechtmatigheid wordt voorkomen. Ook wordt er ingezet op het minder afsluiten van overbruggingsovereenkomsten. Het tijdig starten van aanbestedingen en het voorkomen van onrechtmatigheid blijft de inzet maar als het eenmaal is ontstaan dan zal er, waar mogelijk, opnieuw worden aanbesteed. De Concerndirectie wordt maandelijks op de hoogte gehouden van de geconstateerde onrechtmatige posten voor verdere sturing. Dit gaat in goed overleg tussen de clusters en de Inkooporganisatie. 

De pilot Categoriemanagement bij cluster Bestuurs- en Concernondersteuning heeft geen vervolg gekregen. Of dit op later moment concernbreed wordt uitgerold is onzeker. Wel wordt er vanaf 2026 gestuurd op disproportionele inkopen, deze zijn vaak het voorstadium van een onrechtmatigheid. Zo moeten directeuren akkoord geven op het aangaan van een disproportionele aankoop. Indien er geen akkoord wordt gegeven, dan wordt er geen inkooporder verzonden. Ook wordt door middel van spend analyses gecontroleerd of kleinere uitgaven niet samen optellen tot een disproportionele- of zelfs onrechtmatige aankoop. Na constatering wordt actie ondernomen om een aanbesteding te starten.

2.     Proces Aanbesteden: onrechtmatigheidsfout doelgroepenvervoer 2025

   a.  Beschrijving van de geconstateerde afwijking

De overbruggingsovereenkomst doelgroepenvervoer met de huidige vervoerder is niet in overeenstemming met de aanbestedingswetgeving tot stand gekomen. De overeenkomst is op 21 juli 2025 gestart en kent een looptijd van maximaal 1 jaar. De overeenkomst heeft een geraamde waarde van € 40,1 mln. De bestedingen in 2025 bedragen € 18,1 mln en zijn als onrechtmatig aangemerkt.

    b.  Toelichting op het ontstaan van de afwijking

Tijdens de aanbesteding van het doelgroepenvervoer is er eind 2024 vertraging in de aanbestedingsprocedure ontstaan door een kort geding dat uiteindelijk weer is ingetrokken door een van de inschrijvers. De planning van de aanbesteding moest hierdoor worden verlengd en de ingangsdatum van de nieuwe overeenkomst moest met een jaar worden opgeschoven naar 20 juli 2026. De reden dat de ingangsdatum van de nieuwe overeenkomst met een heel jaar is opgeschoven, heeft er mee te maken dat een overgangsmoment naar een eventuele nieuwe vervoerder bij voorkeur plaats vindt in de zomervakantie. In die periode kunnen continuïteitsrisico’s van een overgang het beste worden beheerst (denk aan het inplannen van nieuwe routes voor het leerlingenvervoer). Ook wil de gemeente een ruime implementatieperiode van minimaal 6 maanden inrichten voorafgaand aan de overgang.

Het op dat moment lopende contract met de vervoerder liep echter al af per 20 juli 2025. Er waren geen verlengingsopties meer.
Om de gebruikers in de tussenliggende periode (tussen 20 juli 2025 t/m 20 juli 2026) wel te kunnen blijven voorzien van vervoer, is onderzocht op welke manier de continuïteit kon worden geborgd. De enige reële optie was om een zogenaamde ‘overbruggingsovereenkomst’ te sluiten met de (op dat moment) huidige vervoerder.

Vanuit aanbestedingsrechtelijk perspectief is het onrechtmatig om een contract van deze omvang af te sluiten zonder dat er een Europese aanbesteding aan vooraf gaat.

Bij de totstandkoming van de overbruggingsovereenkomst heeft er een zorgvuldige afweging plaatsgevonden vanuit het cluster Maatschappelijke Ondersteuning en heeft er afstemming plaats gevonden met de Wethouder.

De aanbesteding doelgroepenvervoer is inmiddels doorlopen en succesvol afgerond, zodat er per 20 juli 2026 weer een reguliere, rechtmatige overeenkomst voor het doelgroepenvervoer is. De geconstateerde onrechtmatigheid blijft hiermee beperkt tot deze periode.

    c.  Maatregelen ter voorkoming in de toekomst

In de nieuwe overeenkomst is een flexibelere bepaling opgenomen die bij een volgende aanbesteding de gemeente meer ruimte geeft om de lopende overeenkomst te kunnen verlengen, mochten er zich onvoorziene omstandigheden voordoen in de aanbestedingsfase. Daarnaast zal in de planning van de aanbestedingsfase meer rekening worden gehouden met mogelijke vertragingen door rechtszaken. Hiermee wordt herhaling van deze onrechtmatigheid in de toekomst zo veel mogelijk voorkomen.

3.     Proces Verstrekte subsidies en bijdragen: financiële onduidelijkheden in rechtmatigheid 2025

In het proces Verstrekte subsidies en bijdragen is voor een bedrag van € 10,9 mln aan onduidelijkheden in de rechtmatigheid geconstateerd. De onduidelijkheden bij twee verschillende subsidiedossiers leiden samen tot een geëxtrapoleerde onduidelijkheid van € 9,9 mln. De onduidelijkheden bij deze 2 dossiers liggen boven de rapportagegrens en worden hieronder toegelicht. Het restantbedrag ad € 1,0 mln heeft betrekking op diverse overige verschillen en wordt niet verder toegelicht.

    a.  Beschrijving van de geconstateerde afwijking

Vanuit de procescontroles zijn bij 2 subsidiedossiers afwijkingen geconstateerd. Eén subsidie is vastgesteld zonder dat de vereiste zekerheid is verkregen over de realisatie van de prestaties. Het vereiste assurance rapport van de controlerend accountant is niet aanwezig en er heeft geen aanvullende eigen controle plaatsgevonden. Het assurance rapport is opgevraagd maar nog niet aangeleverd. Hierdoor is een bedrag van €174.664 is aangemerkt als een financiële onduidelijkheid

Ook bij een tweede dossier is geen zekerheid verkregen over de gerealiseerde prestaties door het ontbreken van het assurance rapport. De subsidie is onverkort vastgesteld, waardoor een bedrag van €75.000 is aangemerkt als een financiële onduidelijkheid.

Op basis van extrapolatie van deze 2 controleverschillen over de steekproefmassa bedraagt de geëxtrapoleerde financiële onduidelijkheid € 9,9 mln.

    b.  Toelichting op het ontstaan van de afwijking

Bij de vastgestelde subsidies ontbreekt het vereiste Assurance rapport in het subsidiedossier. Dit is niet geconstateerd bij het uitvoeren van de formele toets, evenmin tijdens het inhoudelijk beoordelen van subsidievaststelling en ook later tijdens het goedkeuren van de vaststellingsbeschikking door de kwaliteitscontroleur is dit niet opgevallen. 

    c.  Maatregelen ter voorkoming in de toekomst

Het subsidieproces van de gemeente Rotterdam is complex en veelomvattend te noemen en de voorwaarden kunnen per subsidieaanvrager sterk uiteenlopen. Beheersmaatregelen, trainingen en kenniscafés moeten het niveau van de betrokken medewerkers in dit proces op peil houden. In de Kwaliteitsgroep Subsidies en bij het teamoverleg van de subsidieadministratie is de controle op de aanwezigheid van het assurance rapport extra onder de aandacht gebracht. Daarnaast zijn er cursussen/kenniscafés gehouden waar dit onderdeel extra is aangestipt. Bij de subsidieadministratie is een aparte themabijeenkomst georganiseerd specifiek gericht op het uitvoeren van de formele toets, oftewel de toets op volledigheid. Tijdens deze sessie zijn verschillende casussen besproken.

De nieuwe subsidiemodule in Oracle Fusion biedt aanvullende mogelijkheden voor het beheren van het subsidieproces. Het betreft ingebouwde systeemcontroles en (op onderdelen) de invoer van geautomatiseerde controles. Een maatregel die we gaan opnemen is het inzetten van Guided Learning / Cloud Coach binnen Oracle Fusion. Hierbij kan bij iedere controle een pop-up verschijnen met een vraag in de trant van: “Zijn de vereiste assurance rapporten aanwezig?” Deze functionaliteit komt naar verwachting binnenkort beschikbaar in het systeem.

4.     Proces Maatschappelijke ondersteuning (WMO): financiële onduidelijkheid in rechtmatigheid 2025

    a.  Beschrijving van de geconstateerde afwijking

In het proces WMO blijkt op basis van de productieverantwoording dat er voor € 3,2 mln aan productie is geleverd waarvoor (nog) geen indicatie door de gemeente was afgegeven. Dit wordt aangemerkt als een financiële onduidelijkheid in rechtmatigheid.

    b.  Toelichting op het ontstaan van de afwijking

De onduidelijkheid is ontstaan doordat er achterstanden zijn bij het afgeven van indicaties binnen de gemeente. Vanwege deze achterstanden zijn er in 2023 afspraken met zorgaanbieders gemaakt. Hierin is afgesproken dat zorg zonder geldige indicatie doorgeleverd mag worden als aan specifieke voorwaarden is voldaan en wordt door de gemeente met terugwerkende kracht een indicatie afgegeven als aan deze voorwaarden wordt voldaan. Deze afspraken gelden nog steeds voor Wmo-zorg.

    c.  Maatregelen ter voorkoming in de toekomst

Er zijn diverse maatregelen doorgevoerd die bijdragen aan het verder terugdringen van de achterstanden bij de gemeente, onder meer het vrijmaken van meer capaciteit. Daarnaast wordt op basis van sturingsinformatie continu bijgestuurd om het oplopen van de achterstanden te voorkomen. Het doel is om de achterstanden volledig weg te werken; dit is echter door onvoorziene omstandigheden niet altijd op korte termijn realistisch. Om te borgen dat cliënten desondanks de benodigde zorg blijven ontvangen, is de genoemde afspraak gemaakt.

Onrechtmatigheden op basis van het Misbruik & Oneigenlijk gebruik criterium

Er zijn geen onrechtmatigheden boven de rapportagegrens op basis van het M&O criterium. 

Niet financiële onrechtmatigheden

Er zijn geen niet-financiële onrechtmatigheden. De naleving van de bepalingen vanuit de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) en bijbehorende regelingen, zoals het voldoen aan de wettelijke normen inzake schatkistbankieren, de kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn toegelicht in de paragraaf Financiering.

De stand van de interne beheersing van rechtmatigheid

Het college steunt voor de naleving van de rechtmatigheid op de interne beheersingsstructuur van de ambtelijke organisatie en de verantwoordelijkheden zoals staan beschreven in de nota sturen en verantwoorden.

De organisatie heeft de verantwoordelijkheid om de doelstellingen van het gemeentebestuur te realiseren. Bij het realiseren van deze doelstellingen moeten de voorwaarden die de wetgever, het gemeentebestuur en de concerndirectie hieraan hebben gesteld, in acht worden genomen. Het management is integraal verantwoordelijk voor de inrichting en uitvoering van haar eigen processen en legt hier verantwoording over af.

Voor het invullen van deze verantwoordelijkheid worden de managers vanuit expertise ondersteund op de gebieden financiën, inkoop, HR, ICT, facilitaire zaken, huisvesting, privacy, security, informatiehuishouding, fiscaal, juridisch en communicatie. Deze ondersteuning bestaat uit dienstverlening in de vorm van uitvoeren, adviseren, bewaken, signaleren en regisseren op het gebied van de bedrijfsvoering.

De directie middelen en control adviseert het lijnmanagement kritisch met betrekking tot het proces van onder andere besturen en monitoren en bewaakt mee of de doelstellingen op een beheerste en verantwoorde (doelmatige en rechtmatige) wijze kunnen worden bereikt. De directie middelen en control kan onafhankelijk escaleren in de richting van de hoogste ambtelijke leiding of bestuur.

Het college en het management hebben diverse sturing- en beheersingsinstrumenten tot hun beschikking om de rechtmatigheid te monitoren. Ze ontvangen periodiek beheersingsinformatie via dashboards, controlerapportages en P&C-rapportages en het college heeft de mogelijkheid om op rechtmatigheid en andere aspecten te sturen bijvoorbeeld via staf-meetings en de sturingsgesprekken.

Periodiek worden sturings- en verantwoordingsgesprekken gevoerd. Beheersingsinformatie wordt per object van sturing en verantwoording gestructureerd en periodiek gebundeld in rapportages voor sturings- en verantwoordingsgesprekken. Hierin komt ook rechtmatigheid aan de orde. Het doel van de gesprekken is om de voortgang in de realisatie van de gestelde doelen te bespreken, risico’s en kansen te identificeren en om benodigde beheersmaatregelen te bepalen.

De afdelingen Concern Auditing en Financial Audit hebben als taak om vanuit een onafhankelijke positie vast te stellen of de doelstellingen zijn gerealiseerd, of er doelmatig en rechtmatig is gehandeld en of er betrouwbaar wordt gerapporteerd. Financial Audit rapporteert meerdere keren per jaar aan de directie, het college en aan de Commissie tot Onderzoek van de Rekening (COR) over de gevonden getrouwheids- en rechtmatigheidsafwijkingen.

De rapportage van Financial audit met de gedurende het jaar geconstateerde rechtmatigheidsfouten en -onduidelijkheden vormt het uitgangspunt voor de Rechtmatigheidsverantwoording door het college.